Una iniciativa contraria a la Constitución: reformas a la Ley de Amnistía
Elisur Arteaga Nava
La amnistía ha vuelto a ser un tema de actualidad. La iniciativa presentada por el senador Ricardo Monreal Ávila así lo demuestra. Respecto de ésta, de inicio emito un juicio preliminar: es contraria a la Constitución. Lo que es grave.
El momento elegido para presentarla al Congreso de la Unión da lugar a sospechas, lo que es censurable. ¿Por qué ahora y no antes se presenta? ¿Por qué desvirtuar su naturaleza legislativa y convertirla en ejecutiva? Si esta iniciativa oliera, diría que apesta o, como se decía antes: hiede.
Considero haber dicho todo lo que tenía que decir sobre la amnistía, pese a ello, para aclarar su naturaleza y poner en sobre aviso a la opinión pública respecto de lo sospechoso de la maniobra del senador Monreal, reitero algunas ideas.
La amnistía, en el fondo, es un instrumento de dominación: se recurre a ella para lograr el sometimiento de opositores insumisos a los que es impolítico perseguir, imposible someter o es conveniente cooptar, en mérito a alcanzar una obediencia aceptable, pacífica o llevadera.
Cuando alguien se inconformaba con el rey o una autoridad, se alzaba en armas y se iba al monte; las autoridades, para pacificar el reino, ofrecían a los alzados concesiones y un perdón a condición de que bajaran al llano y entregaran sus armas. De ahí viene el término allanarse, como sinónimo de rendirse.
En derecho procesal se habla de que una de las partes se allana cuando confiesa la demanda en su integridad; hacerlo da motivo a que el juez que conoce de la causa, al dictar sentencia, conceda una quita y una espera.
Por seguridad jurídica todas las gracias son irrevocables. Una vez concedida una amnistía o un indulto, quien los concedió no puede dar marcha atrás.
La amnistía, formal y materialmente, es un acto legislativo, por serlo es general y abstracto. Si bien sus autores, al dar la ley que la concede, la limitan a través de enumerar los delitos específicos que comprende y cometidos en un tiempo que se precisa; por estar referida a un número indeterminado de personas, es general y abstracta. Esto es propio de la ley.
La circunstancia anterior ha hecho que el concederla se haga mediante una ley, que ésta sea aprobada y expedida por un poder colegiado: Congreso de la Unión, que la emite después de realizar un ejercicio deliberativo en el que afloran diversos puntos de vista y que, por ello, lleva a considerarla como un acto legislativo. Se puede otorgar en cualquier momento: antes de iniciar los procesos penales, durante su tramitación o una vez que concluyen.
La amnistía tiene las características de ser general y abstracta, cuando se concede no hay culpables; tampoco antecedentes penales. Esto sólo lo pueden disponer aquellos que gozan de la facultad de prever delitos y de establecer penas: el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados. No es un acto ejecutivo; no puede concederla el presidente de la República.
El indulto, en cambio, es de naturaleza ejecutiva; está referido a una persona determinada y a delitos claramente identificados. Sólo procede otorgarlo cuando existe una sentencia definitiva y el condenado está a disposición de la autoridad ejecutiva para los efectos de compurgar la pena impuesta. El indulto no destruye la verdad legal que deriva de una sentencia.
En el sistema constitucional mexicano conceder la amnistía es una facultad que se confiere a quienes tienen la responsabilidad de hacer leyes: el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades. Al Congreso de la Unión se confiere la facultad de manera expresa y por lo que toca a delitos cuyo conocimiento corresponda a los jueces y ministerio público federales.
Artículo 73: El Congreso tiene facultad:
XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la federación.
Por virtud de los principios que regulan la división de poderes, si la facultad de conceder amnistía, que es un acto legislativo, se confiere de manera expresa al Congreso de la Unión, debe entenderse que la tiene prohibida el presidente de la República.
Lo mismo puede afirmarse por lo que toca a la amnistía en el nivel local: concederla es una facultad que corresponde de manera exclusiva a las legislaturas de los estados. Por ser de naturaleza legislativa, no puede confiarse al gobernador; hacerlo sería contraria al principio que dispone: “(…) ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.” Como lo dispone el primer párrafo del artículo 116 constitucional.
Por lo anterior es contrario a la Constitución Política el pretender, mediante una ley, que es de naturaleza secundaria y derivada, otorgar al presidente de la República la facultad de conceder amnistía. La iniciativa de reformas presentada por el senador Monreal es contraria a la Constitución y, por ello debió haber sido rechazada por los legisladores que integran el Poder Legislativo federal.
Los Congresos locales, en la mayor parte de los casos, están facultados para concederlas por lo que toca a delitos de índole local. En los casos en que la facultad no se les confiera de manera expresa, debe entenderse que les corresponde en aplicación del principio de reserva federal: las facultades y atribuciones que no han sido conferidas en forma expresa a los poderes federales, se entienden reservadas a los poderes y autoridades locales (artículo 124 constitucional).
En el caso, si el presidente de la República desea beneficiar a sus familiares, amigos y cómplices, dado a que la amnistía no está a su alcance, lo que procede es que recurra al indulto para lograrlo; en este caso tendrá que esperarse a que el Ministerio Público ejerza la acción penal, que los jueces asuman su función jurisdiccional y exista sentencia firme. En todo caso, debe tener presente que el indulto no puede cambiar la verdad legal que deriva de una sentencia; su indulto simplemente dispensa el cumplimiento de la pena.
Lo que pudiera perseguirse con la reforma es que AMLO, antes de entregar el poder, otorgue amnistía a sus familiares: hijos, hermanos y primos; también a los miembros de su administración que son susceptibles de ser acusados y enjuiciados por la corrupción en que incurrieron, los abusos y defectos u omisiones en su desempeño como servidores públicos durante la actual administración. Pudiera beneficiar con ella también a miembros de la delincuencia organizada. ¿Por qué no? Para eso es el Poder. El ser agradecidos es una virtud, no un defecto.
Habrá que cuestionar la reforma a la Ley de Amnistía. Lo podrían hacer los particulares, por la vía de amparo. La reforma, por implicar privar al Congreso de la Unión de una facultad que constitucionalmente le corresponde, también procede cuestionarla por vía de la acción de inconstitucionalidad.
Independientemente de lo anterior, otorgar la facultad de conceder una amnistía al presidente de la República sería permitir que su ejercicio o uso derive en hacer discrecional una función que exige ponderación, recato y un ejercicio deliberativo.
Ricardo Monreal Ávila, promotor y defensor de la iniciativa, olvidando el principio de división de Poderes y que, como profesor de derecho constitucional, sabe que la amnistía es un acto de naturaleza legislativa, pretende algo muy simple: quedar bien con su patrón: AMLO.
Con información de Proceso
