Cooperación en procuración de justicia y seguridad con Estados Unidos
Santiago Nieto Castillo
No cabe duda que México y Estados Unidos enfrentan desafíos de seguridad y justicia compartidos que afectan directamente a sus ciudadanos, y los esfuerzos de ambos países a lo largo de los últimos lustros han sido más bien infructuosos. Por ello, en octubre de 2021 ambos gobiernos acordaron un nuevo marco de colaboración en estos rubros: Entendimiento Bicentenario sobre Seguridad, Salud Pública y Comunidades Seguras. Dicho acuerdo busca atender desde un enfoque más integral el fenómeno de la delincuencia organizada, que si bien representa una amenaza global, repercute especialmente en la región. En este sentido, los estados nacionales nunca podrían, por sí solos, hacer frente a esta clase de problemáticas que trascienden fronteras y son comunes a todas las personas; por ello, como lo apunta Luigi Ferrajoli, las soluciones deben ser tomadas en una democracia internacional.
El Entendimiento Bicentenario sustituye a la Iniciativa Mérida, el marco de cooperación vigente desde 2008, cuyos resultados no fueron los esperados para la reconstrucción de la paz y el fortalecimiento del Estado de Derecho en nuestro país; por el contrario, la violencia se disparó a partir de la instrumentación de operativos por parte del gobierno del entonces presidente Felipe Calderón para combatir con las fuerzas armadas a los cárteles del narcotráfico, que sólo intensificó la disputa entre éstos por el territorio nacional y las rutas hacia Estados Unidos, así como los actos de terror en la población como la masacre de Allende en Coahuila. El citado panorama fue avalado por la Iniciativa de Calderón, pues al menos en un inicio asumió un enfoque bélico, al priorizar los recursos que se destinaban para equipar y apoyar a las fuerzas de seguridad, incluyendo las fuerzas armadas, incentivando el uso de la fuerza por encima de otras alternativas más pacíficas y efectivas. Por supuesto que no todo fue negativo, muchas áreas de inteligencia se vieron beneficiadas por dicho proyecto.
Sin embargo, este modelo fallido no contempló otras medidas por parte del país vecino, considerando que, por ejemplo, ahí se encuentra el mercado de consumo de droga más importante del mundo, o que es la principal fuente de armas de alto poder para los cárteles mexicanos. Tales aspectos fundamentales debían ser tomados en cuenta en las nuevas negociaciones, sin escatimar esfuerzos en otras acciones que la Cancillería mexicana ha emprendido contra empresas armamentistas estadunidenses, que fomentan la compra de armas por organizaciones delictivas en el país.
Por ello, Entendimiento Bicentenario busca ser un parteaguas en la relación con los Estados Unidos en la lucha conjunta contra la delincuencia organizada transnacional, que incorpora las prioridades de cada país en materia de seguridad, haciendo énfasis en la atención de la violencia a través de una respuesta impulsada por la justicia y el uso de la inteligencia contra el crimen organizado, y basada en una cooperación efectiva en este mismo rubro.
En este sentido, el gobierno federal intensificó el uso de la inteligencia para combatir de manera efectiva a las estructuras económicas del crimen organizado y su financiamiento; no obstante, en la actualidad parece haberse interrumpido esa tendencia.
A la par, ambos gobiernos buscan reducir la violencia a través de planes para “reducir la explotación de personas vulnerables por parte de grupos criminales a través de la educación y oportunidades económicas”, abordar las causas de la violencia y atender las necesidades de las comunidades. Estas acciones sin duda recogen la visión que el gobierno de la República ha desplegado para restar base social a la delincuencia, principalmente a través de programas sociales.
Para mejorar la seguridad en México hace falta transformar el entorno de impunidad que actualmente fomenta la violencia en todas sus formas y la corrupción, que amenazan la estabilidad y socavan el Estado de Derecho. Diversas áreas de cooperación bilateral vigentes siguen siendo relevantes para aumentar la capacidad de las instituciones mexicanas, como es el apoyo al sistema penal acusatorio y la asistencia en materia de tecnología y prácticas forenses. Sin embargo, es esencial incorporar y ampliar el uso de la inteligencia en el ámbito de procuración de justicia y fortalecer la cooperación con agencias de inteligencia estadunidense en ese sentido, si queremos sumar esfuerzos y dar los resultados esperados que no se dieron en un pasado inmediato.
La inteligencia ministerial y policial destacan como herramientas óptimas para la elaboración de Estrategias de Seguridad. Posibilitan la reorganización de los instrumentos y procedimientos gubernamentales disponibles para afrontar el delito y ayudan a redefinir los objetivos en la lucha contra la delincuencia organizada. Permiten identificar y comprender los factores favorecedores de su expansión, prestando atención a la aparición de indicios y a la evolución de indicadores de riesgo, con el fin de lograr la detección de la delincuencia de manera temprana, previa a su materialización. Se busca también identificar y descubrir todo aquello que pueda significar una oportunidad de éxito para la delincuencia; conocer qué ha sucedido en el escenario criminal, qué está sucediendo y por qué, y qué es lo más probable que suceda en el futuro.
En esta parte me parece oportuno señalar una distinción: una investigación de carácter penal se realiza al suscitarse un caso y se culmina con los logros investigativos obtenidos, logrando su esclarecimiento y resolución; mientras que la inteligencia es permanente. No reacciona ante la comisión de un delito (notitia criminis), sino que opera de manera constante sobre toda persona, actividad u organización que pueda parecer sospechosa de constituirse en una amenaza o implique un riesgo para la seguridad. Cuando la inteligencia llega tarde, el delito ya se ha cometido. Aunque una misma información puede tener una doble finalidad: constituir indicios y pruebas para descubrir los elementos integrantes del hecho criminal para su enjuiciamiento o constituir insumos que empleará el analista de inteligencia en la elaboración del producto inteligencia, con independencia del momento exacto en el que se produce el conocimiento, sea éste anterior o posterior al hecho delictivo.
Finalmente, sobre estas directrices México debe fortalecer los mecanismos formales e informales que se mantienen con autoridades e instituciones de inteligencia de los Estados Unidos o crear los necesarios, de manera que aquellas coadyuven en investigaciones de delitos de alto impacto, incluyendo los delitos contra las mujeres, con un enfoque central en la toma de decisiones con base en información estratégica y una colaboración interinstitucional fortalecida.
Entendimiento Bicentenario representa, en la segunda mitad del actual sexenio, el principal marco de cooperación bilateral en materia de seguridad y justicia con el gobierno de los Estados Unidos; pero, sin duda, el Marco establece un enfoque amplio y de largo alcance que el próximo gobierno tendrá que continuar dándole impulso, mejorando los diseños institucionales actuales e incorporando un modelo de procuración de justicia que utilice la inteligencia entre sus filas de prevención y combate a la delincuencia organizada en el país.
Además, una evaluación de la estrategia no puede mantenerse únicamente en la esfera de quienes la formulan; también es un ámbito de acción en el que se puede colaborar con otros actores; puede funcionar de igual forma para construir legitimidad democrática en torno a una estrategia que deberá considerar la búsqueda de beneficiarios finales; el control de personas políticamente expuestas; la configuración de los task forces y de una estructura con la capacidad necesaria para ejecutar procesos de extinción de dominio de los dos lados de la frontera; el restablecimiento de la inteligencia financiera y fiscal como elemento de combate a las estructuras financieras del narcotráfico; la coordinación con los sistemas informáticos de todas las fiscalías locales y de la FGR, y el fortalecimiento de la justicia cívica y de la policía de proximidad (como lo hace el actual SESNSP). Pero, sobre todo, es prioritario judicializar cada vez más casos.
*Profesor de estudios de posgrado de la UNAM y de la Universidad Panamericana. Extitular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales y de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). Actual Procurador General de Justicia del estado de Hidalgo.
