Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios: muy en el fondo del corazón de la SHCP

Mariana Campos y Ramiro Suárez

El pasado 28 de septiembre el secretario de Hacienda compareció ante el Senado, en el marco de la glosa del IV Informe de Gobierno y la discusión del Paquete Económico 2023. Uno de los tantos cuestionamientos que le realizaron fue sobre el uso y agotamiento del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), cuya finalidad es aminorar el efecto sobre las finanzas públicas y la economía nacional cuando ocurran disminuciones de los ingresos del Gobierno Federal.

En una definición más amplia, el FEIP constituye un fondo de ahorro público que amplía la capacidad de respuesta del Gobierno cuando se presentan periodos de recesión o cuando Hacienda no acierta en sus estimaciones de ingreso y, como consecuencia, su recaudación es menor a la programada. De esta manera, Hacienda reduce los recortes al gasto público o que se contrate más deuda.

Durante su intervención en el Senado, el secretario Ramírez de la O reconoció la necesidad de volver a nutrir los fondos de estabilización:

Sí están en nuestro corazón los fondos de estabilización y sí estamos conscientes de que hay que volver a fortalecerlos.

Una querencia y preocupación, si nos preguntan, por completo justificada. Recordemos que la legislación prevé diferentes mecanismos para la capitalización del FEIP, las cuales permitieron que el fondo alcanzara en 2018 un saldo de 316.8 mil millones de pesos (mmdp). Sin embargo, esta cantidad de recursos disminuyó considerablemente en los primeros años de la administración actual.

Al cierre de 2021, el saldo del FEIP registró 9.9 mmdp, un 97 % menos que el observado al inicio de este sexenio. En el último informe trimestral de finanzas públicas que está disponible a la fecha (segundo trimestre de 2022), el fondo registra un saldo de casi 25 mmdp. Este incremento obedece principalmente a las transferencias recibidas del Fondo Mexicano del Petróleo y a los ingresos excedentes que, por primera vez, constituyeron una fuente de capitalización del FEIP en este sexenio. Pero esos 25 mmdp apenas representan el 8% del saldo del fondo al cierre de 2018, y parecen insuficientes para afrontar una eventual caída de los ingresos.

¿Así lo ven en la Secretaría de Hacienda? El hecho es que el secretario mencionó durante la misma comparecencia que se buscaría ejecutar un cambio “muy ligero” para impulsar la reconstrucción del fondo. Y así fue: dentro del Paquete Económico para el ejercicio fiscal 2023, el Ejecutivo federal presentó una iniciativa de reforma a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que toca a los mecanismos de financiamiento del FEIP, para los que propone dos vías adicionales:

1. En caso de que se generen ahorros en el costo financiero de la deuda pública del Gobierno federal, se podrán realizar las adecuaciones presupuestarias compensadas para destinar los recursos de dichos ahorros al FEIP, conforme lo determine Hacienda.
2. La posibilidad de realizar aportaciones adicionales al FEIP durante el ejercicio fiscal, consistentes en activos financieros.

El problema es que esta ampliación de las fuentes de ingresos para el FEIP no aporta certidumbre. La iniciativa señala que Hacienda podrá realizar aportaciones adicionales consistentes en activos financieros, y que ante un ahorro en el costo financiero de la deuda del Gobierno federal Hacienda podrá efectuar las adecuaciones presupuestarias para destinarlas al FEIP.

Es decir, todo indica que quedará a discreción de la SHCP cuánto destinará al fondo, o si destinará alguna aportación siquiera. No hay garantías de que, de aprobarse esta iniciativa, se materialice la capitalización que requiere el fondo. Además, en un escenario en el que las tasas de interés están subiendo, es poco probable generar ahorros en el costo financiero de la deuda que puedan convertirse en ingresos del FEIP.

Por otra parte, el fortalecimiento del FEIP no debe centrarse únicamente en su capitalización; también es necesario que los legisladores revisen y aprueban una reforma que fortalezca su gobernanza.

Actualmente, la administración de los recursos aportados al fondo se realiza a través del fideicomiso constituido para tal fin, y un Comité Técnico instruye a la institución fiduciaria las acciones a desarrollar para cumplir con la normatividad, el cual está integrado por el subsecretario de Hacienda (quien lo preside), el subsecretario de Ingresos ¹ y el subsecretario de Egresos. Asimismo, en calidad de invitados permanentes (con voz pero sin voto), se cuentan los titulares de la Tesorería de la Federación, de la Unidad de Crédito Público y Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública.

Una reforma que mejore la gobernanza del FEIP debería contemplar, entonces, una mayor pluralidad en la integración de su Comité Técnico. Solo así se aprovecharían las ventajas de contar con un órgano de gobierno colegiado. La importancia en el rediseño de este comité, así como la inclusión de contrapesos, radica en el tamaño de recursos que puede alcanzar. Dejar su operación exclusiva a Hacienda eleva los riesgos de que se tomen decisiones que resuelvan el plazo inmediato sin considerar la supervivencia del fondo.

La regulación del FEIP también debería considerar la existencia de un órgano consultivo que acompañe al Comité Técnico en su estrategia de inversión, integrado por personas que posean probada experiencia en la materia. Lo que vendría a significar que además de incluir contrapesos y órganos consultivos en su operación, el fondo también necesita la supervisión de agentes externos. El documento Independent Oversight of Natural Resource Funds sugiere que la supervisión independiente a este tipo de fondos proporciona garantías de integridad que los controles internos de estos fondos no pueden proporcionar por sí solos.

En vista de lo anterior, el Poder Legislativo debe profundizar su involucramiento para mejorar la gestión del FEIP, y no quedarse simplemente con la obligación de ser informados trimestralmente sobre su saldo.

Tiene razón el secretario: la propuesta de cambio es “muy ligera”, y poco o nada fortalece al fondo. Sin fuentes de capitalización certeras, los recursos del FEIP se mantendrán frágiles. Con un diseño institucional como el actual, seguirá vulnerable. Sólo con una reforma que garantice más recursos y que incluya una operación colegiada, asesorada y supervisada del fondo se demostrará el interés de robustecerlo, y que efectivamente el FEIP está en el corazón de este Gobierno.

* Mariana Campos es coordinadora del programa de Gasto Público de México Evalúa. Ramiro Suárez es investigador en dicho programa.

¹ El 23 de abril de 2020, se publicó un decreto que canceló 10 subsecretarías, una de las cuales fue la subsecretaría de ingresos. Sin embargo, el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público aún mantiene el cargo de subsecretario de ingresos. Una nota de Expansión recupera los dichos de Arturo Herrera sobre este tema: “Las funciones y toda la subsecretaría persisten, lo que se eliminó es el puesto del subsecretario o subsecretaria”.