Fuera de presupuesto, Calderón movió miles de millones sin justificar
Nancy Flores / Primera parte
Desde que asumió la Presidencia de la República en diciembre de 2006, el expresidente Felipe Calderón Hinojosa mantuvo vigente la prerrogativa para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) manejara al margen del Presupuesto de Egresos de la Federación –que cada año aprueba la Cámara de Diputados– miles de millones de pesos. Transferir discrecionalmente dinero público de una partida presupuestaria a otra configuraba en otros sexenios el delito de peculado, pero esta práctica fue “legalizada” –mediante la normativa interna– por el gobierno que le antecedió, de Vicente Fox Quesada, cuando el secretario de Hacienda era Francisco Gil Díaz.
Desde entonces, la Subsecretaría de Egresos tiene la facultad de autorizar a la Tesorería de la Federación (Tesofe) que traspase dinero público de una partida a otra sin avisar al Congreso, pero también que cubra sobreejercicios, mediante los llamados “acuerdos de ministración de fondos”. Lo anterior, con base en solicitudes que hacen las propias secretarías, instituciones y entidades federales, y que “justifican” como situaciones de emergencia, de urgencia y no prorrogables.
Contralínea tiene copia de centenas de oficios firmados por Ernesto Cordero Arroyo, Dionisio Arturo Pérez-Jácome Friscione, Carlos Montaño Fernández y Carlos Alberto Treviño Medina –quienes ocuparon, respectivamente, la Subsecretaría de Egresos entre diciembre de 2006 y noviembre de 2012– que revelan transferencias individuales que iban de los 200 mil a los 24 mil millones de pesos, especialmente sacados del presupuesto en el mes de diciembre.
En la ruta del dinero público que se manejó discrecionalmente destaca el financiamiento multimillonario a la mal llamada “guerra” de Calderón contra las drogas, en beneficio de las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina. También, transferencias a la Secretaría de Educación Pública (SEP) para dar cause a acuerdos del entonces presidente Felipe Calderón con Elba Esther Gordillo, quien era lideresa del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, lo que se puede leer como un pago de favores por la ayuda que ésta prestó en el fraude electoral de 2006.
Además, destacan centenas de millones de pesos extraídos en 2010 para supuestamente beneficiar a las víctimas del incendio de la Guardería ABC –ocurrido el 5 de junio de 2009 en Hermosillo, Sonora, y que cobró la vida de 49 bebés y lesionó gravemente a otros 104– y a los 44 mil trabajadores de Luz y Fuerza del Centro, que quedaron en la calle luego de que el 10 de octubre de 2009 Calderón extinguió de forma unilateral dicha paraestatal, empleando para ello a la Policía Federal. No obstante, ni las víctimas ni los extrabajadores recibieron los recursos.
Además, constantemente se otorgaron miles de millones de pesos al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) para gastos que debieron estar contemplados en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio, como por ejemplo el pago de pensiones, prestaciones laborales –como el aguinaldo–, gastos relacionados con la atención médica a los derechohabientes, contrataciones, entre otros rubros.
Otro punto que llama la atención son los raudales del erario a favor de fideicomisos, entre los que destacan los de estabilización financiera y el Fondo de Desastres Naturales (Fonden), señalados por la Auditoría Superior de la Federación como opacos y que no rinden cuentas bajo el argumento de que tienen secreto fiduciario. Mismos que en algunos casos fueron extintos por el actual gobierno de Andrés Manuel López Obrador. En estos casos, los recursos –por hasta 24 mil millones de pesos en una sola exhibición– fluyeron especialmente en el mes de diciembre, cuando se daba por cerrado el ejercicio.
Asimismo, sobresalen autorizaciones de acuerdos de ministración de fondos para que la Secretaría de Economía destinara miles de millones de pesos al rescate de empresas privadas, en el contexto de las crisis económicas de 2008 –por la burbuja inmobiliaria (hipotecas subprime)– y 2009 –por la supuesta epidemia local de AH1N1.
También resaltan miles de millones de pesos entregados a las secretarías de Salud y Turismo para financiar campañas publicitarias supuestamente urgentes, que en realidad implicaron sobreejercicios multimillonarios en beneficio de concesionarios y dueños de medios de comunicación.
Acuerdos de ministración
Las centenas de acuerdos de ministración se firmaron cuando al frente de Hacienda estuvieron Agustín Carstens Carstens (2007-2009); Ernesto Cordero Arroyo (2009-2011); y el excandidato presidencial José Antonio Meade Kuribreña (2011-2012). Los oficios –obtenidos por Contralínea mediante la Ley Federal de Transparencia– amparan la reasignación de parte del Presupuesto de Egresos de la Federación en diferentes ramos del gasto público de los ejercicios de 2007 a 2012.
De acuerdo con la propia definición de Hacienda, por acuerdos de ministración se entiende “ministración de fondos federales a los ramos autónomos, administrativos y generales autorizada para atender contingencias o, en su caso, gastos urgentes de operación, y que se regulariza con cargo a sus respectivos presupuestos invariablemente mediante la expedición de una cuenta por liquidar certificada” o mediante la devolución de los mismos a la Tesofe.
No obstante, la auditoría 10-0-06100-02-0764 de la ASF documentó que los dineros no se devolvían a la Hacienda Pública, sino que terminaban contabilizándose como “adecuaciones al presupuesto”, es decir como sobreejercicios.
Tan sólo en el año 2010 –el cuarto ejercicio del calderonismo–, el máximo órgano de fiscalización encontró que la Tesofe transfirió 109 mil 700 millones 47.8 mil pesos “correspondientes a los pagos por acuerdos de ministración de fondos”. La auditoría 10-0-06100-02-0764 señaló que el Presupuesto de Egresos original autorizado de 2010 ascendió a 2 billones 376 mil 915 millones 33.4 mil pesos, mientras que el ejercido fue de 2 billones 475 mil 629 millones 501.9 mil pesos, lo que representó un incremento de 98 mil 714 millones 468.5 mil pesos, es decir, 4.2 por ciento superior al autorizado.
Las importantes variaciones entre el presupuesto que aprobó la Cámara de Diputados a los ramos ejecutores del gasto y el presupuesto ejercido en ese año fue “resultado de las facultades que le otorga la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su reglamento a la SHCP”, advirtió la Auditoría Superior de la Federación en referencia a los acuerdos de ministración.
Más aún, en el sexenio de Vicente Fox –cuando se modificaron la Ley Federal de Presupuesto y el reglamento interno de Hacienda para permitir estos traspasos de dinero–, la doctora en derecho y entonces directora de Asuntos Jurídicos de la Subsecretaría de Egresos, Lilia Cortés García, denunció a funcionarios de Hacienda por este manejo irregular del presupuesto público, al considerarlo abuso de autoridad y actos de corrupción en su modalidad de peculado. De inmediato fue cesada del cargo y amedrentada por años. El caso sigue impune y algunos de los operadores ya fallecieron.
Manejo discrecional en 2007
Desde su inicio, el gobierno de Felipe Calderón operó parte del presupuesto a discreción de la Subsecretaría de Egresos, aprovechando los cambios que aplicó Fox. Ejemplo de ello son los oficios de los acuerdos de ministración de fondos de enero de 2007, todos firmados por Ernesto Cordero Arroyo y dirigidos a la entonces tesorera de la Federación, María Eugenia Casar Pérez. En esta primera parte de la investigación periodística que presenta Contralínea sólo se da cuenta de los acuerdos de ministración de fondos más relevantes –por el monto que implicaron– signados en ese mes.
Por ejemplo, el oficio 801.1.-008(07), del 4 de enero, por el cual se autorizó a la Secretaría de Educación Pública –entonces encabezada por Josefina Vázquez Mota– la entrega de 2 mil 97 millones 820 mil 15 pesos, “con el propósito de que se lleve a cabo la ministración de recursos destinados al pago de la segunda parte del aguinaldo del presente año del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) del estado de Oaxaca”. Ello, como respuesta a la solicitud que la propia SEP realizó para ese propósito (oficio DGAPyRF número 6451).
Esta transferencia no sólo es importante por el monto que implicó, sino también por el trasfondo político del pago de favores de Felipe Calderón a Elba Esther Gordillo. Antes de la elección presidencial de julio de 2006, la lideresa del SNTE se reunió con el panista para pactar su alianza; luego, operó parte del fraude en las urnas con agremiados del Sindicato; para el 26 de julio de 2006, la entonces también política priísta llamó presidente electo al panista, a pesar de las protestas que señalaban el fraude electoral, lo que finalmente le costó su expulsión del Partido Revolucionario Institucional.
Además, sobresale el hecho de que los más de 2 mil millones de pesos se destinaron a Oaxaca, donde el magisterio (Sección 22) había vivido uno de los peores conflictos sociales en 2006, por su participación en la APPO [Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca]. Luego de un enfrentamiento entre maestros y las fuerzas del orden locales, ocurrido en mayo, ese movimiento exigía, entre otras cosas, la renuncia del entonces gobernador del estado, Ulises Ruiz. Los manifestantes fueron severamente reprimidos por el presidente Fox, mediante la Policía Federal a fines de octubre e inicios de noviembre de aquel año.
De los documentos también destaca el oficio 801.1.-047(07), por enmarcarse de lleno en la mal llamada “guerra” contra el narcotráfico. En diciembre de 2006, luego de asumir la Presidencia de la República y en medio de protestas sociales por el fraude electoral, Calderón decretó como su principal política pública la violenta estrategia de seguridad pública, supuestamente para combatir al narcotráfico pero que encumbró al Cártel de Sinaloa. En ese contexto, el 25 de enero de 2007, Ernesto Cordero Arroyo aprobó que la Tesofe le entregara 500 millones de pesos a las entidades federativas “con el propósito de que se radiquen los recursos destinados al pago del mes de enero de 2007 del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), y dar cumplimiento a las fechas de pago establecidas en el ‘Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas, la distribución y calendarización para la ministración durante el Ejercicio Fiscal 2007, de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 del mes y año en curso [2007]”. En total, ese año se debían destinar 5 mil millones de pesos al FASP, asignados a criterio del Consejo Nacional de Seguridad Pública.
Otro acuerdo de ministración relevante es el del oficio 801.1.-017(07), del 10 de enero. Éste facultó a la Tesofe transferir 3 mil 439 millones 499 mil 900 pesos al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), “con el propósito de cubrir las aportaciones estatutarias de los ramos de seguro del IMSS, a cargo del gobierno federal, del mes de enero de 2007”. Ese acuerdo se derivó del oficio 0952156200/MF.0017, mediante el cual el propio Seguro Social –entonces a cargo de Juan Francisco Molinar Horcasitas– solicitó ese monto.
Además, el 25 de enero (Oficio 801.1.-046(07), Cordero Arroyo aprobó otra transferencia multimillonaria al IMSS, pero esa vez para saldar la deuda heredada por Vicente Fox Quesada. Se trató de una transferencia de 4 mil 717 millones 716 mil 63 pesos que el Seguro Social solicitó a Hacienda mediante el oficio número 0952156200/MF, con el objetivo de “amparar los adeudos de 2004 a 2006”.
En respuesta, la Subsecretaría de Egresos indicó que la ministración de fondos se autorizaba “con el fin de que esta Secretaría [de Hacienda] se encuentre en condiciones de cubrir adeudos a favor de ese Instituto de los años 2004, 2005 y a julio de 2006, por concepto de pensiones en curso de pago y aportaciones estatutarias, así como por la comisión por la administración de las pensiones en curso de pago de 2004 a cargo del gobierno federal”.
Otra transferencia multimillonaria es la que se amparó con el oficio 801.1.-051(07), del 31 de enero. Dicho documento refería a un oficio de ministración de fondos del año 2006 –801.1.-343(06)– en el que se había autorizado un monto de 3 mil 500 millones de pesos a favor de la Sociedad Hipotecaria Federal, como resultado del subsidio que otorga la Comisión Nacional de la Vivienda para apoyar el crédito a la vivienda. Con esto se actualizó la entrega del dinero público.
De acuerdo con la ASF (auditoría especial 10‐2‐06HKI‐06‐1024, de la Cuenta Pública 2010), al analizar los estados financieros dictaminados de la Sociedad Hipotecaria Federal, “por los ejercicios fiscales de 2007 a 2010, se comprobó que se reflejaron las variaciones en sus distintos componentes financieros, entre ellos el Índice de Morosidad que aumentó en un 1 mil 675 por ciento de 2007 a 2010. En ese periodo su cartera crediticia total aumentó en un 44.2 por ciento, mientras que la cartera vencida pasó de 328 millones a 8 mil 572 millones de pesos, con un incremento porcentual del 2 mil 513.4 por ciento, provocando que el IMOR pasara del 0.8 al 14.2 por ciento”.
Entre los documentos obtenidos por Contralínea se encuentra el oficio 801.1.-032(07), del 19 de enero, por el cual Cordero Arroyo emitió un acuerdo de ministración de fondos a favor de Diconsa, SA de CV, por un monto de 630 millones de pesos, “para la adquisición de 180 mil toneladas de maíz para garantizar el abasto de ese producto a las comunidades objeto del Programa de Abasto Rural”. La solicitud la realizó la Secretaría de Desarrollo Social –entonces dirigida por María Beatriz Zavala Peniche– con el oficio número 400.-007. Este destaca porque se dio en el marco del “Acuerdo por el que se da a conocer la cuota extraordinaria de maíz para importar en 2007”, firmado por Eduardo Sojo Garza Aldape –entonces secretario de Economía– y Alberto Cárdenas Jiménez –en aquel momento, secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación–, dado a conocer en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de ese primer año de Calderón en el gobierno. Con éste se permitió la importación libre de arancel de maíz blanco de Estados Unidos (hasta por 450 mil toneladas) y de cualquier parte del mundo, también libre de arancel hasta por 200 mil toneladas de maíz blanco o amarillo (transgénico).
Cordero Arroyo también autorizó el oficio 801.1.-019(07), del 11 de enero, para que la Tesorería de la Federación entregara 250 millones de pesos a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, entonces dirigida por Alberto Cárdenas Jiménez. La solicitud (oficio 500.-0035, emitido un día antes, el 10 de enero) justificaba que el dinero se destinaría a “cubrir las necesidades mínimas de operación y pago del subsidio en el Fondo de Compensación a Costos Energéticos Agrícolas del ejercicio fiscal 2007”. No obstante, en el sexenio calderonista el campo estuvo totalmente abandonado.
Al siguiente día, el 12 de enero, se emitió el oficio 801.1.-024(07) por el que se accedió a entregar 200 millones de pesos a la Secretaría de Educación Pública, con el propósito de que la Universidad Autónoma de Sinaloa contara con recursos para cubrir los sueldos del mes de enero de 2007 a su personal. No obstante, el documento revela que la solicitud de la SEP (oficio DGAPyRF número 6553) fue por 570 millones de pesos, cifra que incluía financiamiento para otras dos universidades públicas estatales (Nuevo León, Zacatecas). Pero el subsecretario Cordero no avaló dicha petición de la dependencia encabezada por Vázquez Mota, toda vez que el 27 de diciembre de 2006 ya había autorizado un acuerdo de ministración para las mismas, mediante el oficio 801.1.-352 (06), por lo que no había sustento.
Entre los documentos también destaca el oficio 801.1.-019(07), del 16 de enero, que autorizó la transferencia de 445 millones 699 mil 303 pesos a la Secretaría de Salud “con el propósito de cubrir en forma oportuna los sueldos de la segunda quincena del mes de enero del presente año [2007] en Unidades Centrales, Órganos Desconcentrados, [Programa] Seguro Popular Plazas Federales, Médicos Residentes, [Programa] Oportunidades Plazas Federales, Terceros Institucionales Aportaciones y Cuotas, y Organismos Descentralizados”. Al respecto, el entonces subsecretario indicó que “una vez analizada la solicitud presentada, se autoriza el presente acuerdo de ministración para su otorgamiento a favor de la Secretaría de Salud por el monto requerido”. La solicitud la hizo la propia dependencia, entonces encabezada por José Ángel Córdova Villalobos, mediante el oficio DGPOP-03/0030.
Y entre los documentos de enero de 2007 están los oficios 801.1.-040(07), 801.1.-041(07) y 801.1.-043(07), del día 18, que autorizaron, respectivamente, la ministración de fondos para la Secretaría de Relaciones Exteriores –a cargo entonces de Patricia Espinosa Cantellano– por 13 millones 351 mil 188 dólares para “cubrir gastos fijos de las representaciones de México en el exterior, los sueldos del personal del Servicio Exterior Mexicano y la ayuda a mexicanos en el extranjero correspondiente al mes de febrero de 2007”; por 34 millones 541 mil 282 pesos, “con el propósito de cubrir los sueldos de la Cancillería [sic] correspondiente a la segunda quincena de enero, así como a los gastos mínimos de operación del mes de febrero”; y por 1 millón 906 mil 315 euros “con el propósito de cubrir los gastos fijos de las representaciones de México en el exterior y los sueldos del personal local correspondiente al mes de febrero de 2007”.
